葛天任：新型智慧城市——寓治理于规划

本文原载《探索与争鸣》2023年第12期，具体内容以正刊为准。

我们已经生活在一个“城市星球”，城市问题成为全人类共同面对的主要问题。据联合国人居署公布的数据，世界城市化率将从2021年的56%上升到2050年的68%。在人类共同面对的“全球城市化”时代，中国能够为世界解决城市问题提供怎样的方案？过去40多年，中国的大规模快速城镇化重塑了国土空间面貌与城市形态结构，但城市发展与治理所面临的难题也越来越凸显：增长主义的“批量式”规划缺乏应有的远见与价值依归，甚至成为城市问题的“源头”，其背后的深层次原因是城市发展、规划与治理之间的“脱嵌”。“人民城市”重要理念的提出以及“数智化”技术的发展，为破解上述难题、构建中国城市发展与治理新模式提供了新路径。

笔者认为，未来应探索中国式“三位一体”城市发展治理现代化新模式，通过“寓治理于规划”的新型智慧城市规划，实现城市发展、空间规划与社会治理的高度融合，为“全球城市化”时代城市发展治理贡献中国方案。

“理想之城”：通往“美好社会”的规划治理融合之路

人类城市发展史告诉我们，“理想之城”是人们对“美好社会”的技术想象与持续追求。这种社会想象力决定着人们如何规划城市、如何治理城市，并最终穿越时代、影响后世。在历史上的“理想之城”中，空间规划是实现“美好社会”理想的一种治理工具或技术手段，承载着人们对美好社会的想象，是规划逻辑与治理逻辑的合二为一。

在前工业社会，“理想之城”通过治理与规划的高度融合来建构美好社会理想。在古罗马，空间秩序本身就是社会秩序的体现，城市空间的基本单元由社区、街区所组成，古罗马的社会生活与政治制度就是在广场和公共议事厅之中诞生和展布，空间与社会基础治理单元高度融为一体。在古代中国，“美好社会”理想通过空间规划而型构社会的“差序格局”，空间规划本身就是社会治理的一个重要环节。例如，“里坊”的设置与制度运行一直是古代社会治理的基本单元。古代中国城市还发展出了“完整社区”体系，城市中的衙署、驿站、药局、义学、丧葬、消防、坛庙、街市、钟鼓、城隍等配置十分丰富。

在工业社会，“理想城市”通过空间规划与社会治理的高度融合而解决工业社会的诸多挑战。为了解决工业城市问题，空想社会主义者们先后提出多种方案，其中罗伯特·欧文提出的“新和谐公社”就是一套空间规划与社会治理高度融合的“工人新村”典型方案。第二次工业革命后，针对城市贫困、城市污染等问题，英国社会活动家埃比尼泽· 霍华德提出的“田园城市”方案，也是一套技术、空间与社会的整体改革方案，而并非单纯意义上的空间规划。实际上，《田园城市》一书应直译为《明日——真正改革之路》，由此可见，霍华德的方案其实是“寓治理于规划”的典范。随着交通革命、建筑革命、信息革命的推进，“理性主义”城市规划崛起，系统论、控制论、信息论等被运用到城市规划之中，计算机技术成为融合空间规划与社会治理的主要技术手段，社会治理的各项指标被纳入城市空间系统的规划之中，数字技术第一次成为规划与治理融合的工具。

随着第四次工业革命的到来，“理想之城”在拥抱新技术的同时，也不断寻求新的治理与规划整合之道。尤其随着对城市复杂性研究的深入，城市作为复杂巨系统或“有机生态系统”的观点也被再次强调。在数字技术快速发展的背景下，城市空间已经成为一种整合了物理空间、社会空间与虚拟空间的“三重空间”。基于这一认识，跨学科交叉的城市研究正在成为城市发展、规划与治理实践的综合性理论基础，并推动着新一代城市系统研究的崛起。“数智化”为城市发展、空间规划与社会治理的深度融合提供了新的可能。在此意义上，开启一种城市发展治理新模式正当其时。

“现实之城”：增长主义空间规划及其社会治理“脱嵌”

现实世界的城市形态的最大问题是空间规划的增长主义导向偏离了“理想城市”的社会治理原则。资本主义运行推动增长主义规划导致社会治理失衡：一方面，世界上出现了无数巨型城市或都市圈、城市群；另一方面，世界各城市又普遍面临着较为严峻的宜居性、可持续性与公平性难题。上述难题在发达国家表现为城市蔓延与都市碎片化，即中心城区与郊区的空间区隔、失衡成为发达国家“市域治理”的主要问题；在发展中国家表现为过度城市化，即人口超过城市承载力而导致非正式空间、贫困社区的大规模形成以及公共服务供给的严重失衡；在欠发达国家则表现为低度城市化，城市的包容性增长仍然只是一个不可及的未来。

就中国而言，过去40多年中国城市增长主义空间规划创造了“城市奇迹”，但也带来了不少社会治理难题。第一，“市民化”治理赤字。过去40多年是土地城镇化的大发展时期，但这并不意味着真正市民化进程的大发展，中国的城市化在某种意义上还只是“常住人口”的城市化，距离真正的“户籍人口”市民化，仍然存在着巨大的治理赤字，真正的市民化进程仍处于攻坚阶段，这也是“市域”社会治理问题变得越发重要的原因。第二，市政服务的治理赤字。我国城市发展过度追求快速增长的空间规划，而来不及进行细致深入的通盘考虑，更难以对人口暴增、安全隐患、环境污染、服务供给失衡等问题进行充分“预测”，从而难以在规划源头上加以化解，甚至城市规划本身就成为制造“市域”社会治理难题的根源，而这又与现代城市规划本身的预测能力薄弱有关——现代城市规划关于人口、经济与社会关系的预测模型几乎都存在科学性不足的问题。正如吴良镛先生所言，规划如果失去“预测性”和“战略性”，将失去其核心价值。第三，人文精神的治理赤字。中国过往增长主义空间规划注重“宏大叙事”，缺乏“人文温度”；注重增长的“数字绩效”，忽视社会的“真实感受”；注重成批量地复制“现代性场景”，忽略拥有个性化的“场所精神”。换言之，巨大尺度的空间规划之下是社会活力的“沉闷单调”，是都市景观的“千篇一律”，其背后则是缺乏价值依归与技术依托的增长主义空间规划及其社会治理“脱嵌”。

增长主义空间规划追求短期、看得见的地上空间的增长，实际上是一种快速经济增长时期城市发展的“时空压缩”，本质上是一种资本与权力导向的“增长规划”，而不是人民导向的“民生规划”。正如美国新城市主义学者彼得·罗在其《公民现实主义》一书中所言，中国的城市空间往往体现为政治空间与市场空间的扩张，而鲜有真正的市民社会空间表达。因此，实现高效的“市域”社会治理必须从批判增长主义空间规划开始，最终将发展、规划与治理整合为“三位一体”的城市发展治理新模式，才能在真正意义上实现“市域”社会治理的根本转型。

“明日之城”：“寓治理于规划”的新型智慧城市

如果说“理想之城”是兼顾美好社会理想与空间规划的“均衡”城市发展模式，那么“现实之城”则是一种重增长、轻民生的“不均衡”城市发展模式，对比“理想之城”与“现实之城”，“明日之城”在“人民城市”理念引领下构建包容性增长的城市发展治理新模式。展望未来，随着数字革命的加速到来，一种融合物理、社会与虚拟空间的新型智慧城市规划治理综合解决方案日渐展现其清晰样态：基于“数智化”技术，真正实现寓“公平性民生治理”于“包容性增长规划”之中。

“人民城市”理念是构建中国式城市发展治理新模式的价值基础，其根植于中国特色社会主义制度体系与中华民族历史文化传统之中，理应成为打造中国“明日之城”的核心价值基础。人民本位的城市发展观既注重整体利益，也注重个性化发展，在“数智化”时代，这种城市发展价值取向与“数智化”的技术价值取向更加契合。“数智化”的价值逻辑在于大规模整体性数据的输入分析，而输出结果则更多呈现精准化与精细化。在此意义上，“人民城市”理念与数字技术能够实现更高程度的“完美融合”。如果能够对数据使用、算法安全与智能伦理等问题从制度层面加以规制，那么人民城市理念与新型智慧城市规划就可能更好地结合起来，进而实现更高效的“系统性思维”与“包容性治理”。

“数智化”是构建中国式城市发展治理新模式的技术依托。如果说前工业城市的本质特征是中心集聚，工业城市的本质是复杂巨系统，而数字革命则将工业城市升级为具有智慧生态特征的复杂巨系统。正如西班牙城市社会学家曼纽尔·卡斯特在他的“信息社会三部曲”中所表达的那样，网络社会的来临让每一个嵌入全球体系的城市变得比之前更加依赖于世界体系，一种超级链接型的新城市形态已然成形。计算机、光纤通信、芯片、自动化、互联网、大数据、人工智能、新能源、新材料等技术创新，不仅推动着数字技术与数字产业的蓬勃发展，同时也不断推动着城市生态系统的智慧化迭代升级。从底层逻辑上，“数智化”推动城市物理、社会与虚拟空间的“三位一体”，不仅重塑了城市空间，而且重构了“市域”社会治理方式与机制。

基于“数智化”将“公平性民生治理”熔铸于“包容性增长规划”之中，正是构建中国式城市发展新模式的可行路径。

首先，基于数字技术与算法、算力，实现民生需求与预测的智能化。当前智慧城市规划或者智能规划所依托的数据量有限，这限制了算法与仿真模拟能力，随着数字化进程的推进与海量数据的涌现以及智能“大模型”等技术迭代，城市发展、规划与治理的基础数据和算法将得到更大程度的优化，也更有可能实现“三位一体”的智慧规划辅助决策。中国新型智慧城市的顶层设计与基础架构正在成形。

其次，基于大数据与人工智能技术，实现“数字孪生”城市的综合性城市增长诊断功能优化，通过“三位一体”的城市发展规划诊断，推动城市健康包容增长。当前的智慧化平台治理尚未实现虚拟空间、物理空间与社会空间的有机整合，未来的新型智慧城市的“平台化”治理不仅仅是社会治理层面的平台化，还应该融入产业发展、民生服务等平台，实现多平台的整合，而且还应进一步推进线上虚拟平台与线下治理体系的高度融合，从而打造与新型智慧城市架构相匹配的“市域”社会治理架构。以上海为例，当前“社区云”“数字家园”之间尚未实现有机融合，经济、生活与治理融合之路仍有待推进，在这方面简单直接的办法是，依托现有治理体系中的“块”实现多条线与多系统的统一融合。

最后，基于中国特色的社会治理体系构建具有交互性的新型智慧城市“市域”治理体系。当前的新型智慧城市规划与治理平台建设虽然发挥了一定作用，但距离实现真正高效的交互性技术理想仍有一定差距。在不少地方的“网格化”社会治理平台与新型智慧云平台的实际使用中，缺乏高效的交互性始终是令人遗憾的核心问题。数字技术不能脱离人机互动而长期独立存在，规划与治理也不能脱离高度的社会参与而保持自身的适应性发展。这方面应该在平台系统的设计与使用之初就加以充分考虑，关键要激发市场与社会力量来参与新型智慧城市建设。新型智慧城市规划的高效的交互性生成机制，不仅能够避免权力与资本对空间规划的侵蚀，还能够渐进式地促进城市基础治理单元自发秩序生成，进而从根本上推动人人参与的共建、共治、共享的人民城市的发展。

建设好数字化规划治理平台是更好实现包容性增长规划与公平性民生治理的关键联结点。基于智慧城市大脑及其系统架构搭建融合发展、规划与治理的决策与执行技术平台，每个社区、每个街道、每个市区都应拥有“超链接”的规划治理平台。新型智慧城市将不再以企业为生产组织的核心，而是以“平台”为核心，“平台”成为新型智慧城市规划实现发展、规划与治理融合的新路径。从发展角度看，随着大数据、云平台、区块链以及人工智能技术的广泛应用，这种平台化的生产模式可以将更多的中小企业乃至个人纳入生产体系之中，可以通过大规模的数据收集来实现个人定制化的产品生产。在此意义上，整个城市也变成了一个新的平台，这些平台之间相互连接、彼此共生。

从规划角度看，对数字城市而言，可持续发展的价值理念将真正取代单纯的经济增长目标，而信息技术应用于城市发展的新目标将推动城市本身运行的“智慧化”，通过分析城市运行数据对城市进行“体检”，运用人工智能仿真技术对城市未来发展形态、规模进行更为精准的预测，从而更有效地针对空间规划预测难题，从源头化解“市域”社会治理难题。从治理现代化角度看，“数智化”技术推动传统的科层制体制更加扁平化和交互化，当数字城市被赋予智慧的“大脑”和网络化的“神经系统”，那么在工业城市的复杂性系统之上，新型智慧城市的治理很有可能实现自我修复与自我进化。

总之，“寓治理于规划”的新型智慧城市建设为探索人民城市理念下的市域治理现代化与中国式城市新模式提供了可行路径。在“全球城市化”时代，随着第四次工业革命的技术迭代与人类城市发展模式的升级进化，通过寻求“现实之城”的系统性智慧综合解决方案来打造未来可期的“明日之城”，正成为全球新一轮科技竞争与城市发展竞赛的战略制高点。这是因为通用人工智能技术正成为推动世界经济转型升级的核心要素，而新型智慧城市正是科技创新的“母体”。从更广阔的意义上看，新型智慧城市建设所打造的“理想之城”“明日之城”，将成为吸引顶尖科技创新人才的“磁石”，成为世界经济多种新要素创新组合的前沿阵地。在此意义上，“寓治理于规划”的新型智慧城市建设还具有重要的国家战略价值。